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想加强电子烟行业管理必须明确其法律属性!
发布时间:2020-09-29 15:19 来源:互联网 点击次数:

  2018年4月,全国规模最大的电子烟展在深圳笔行,吸引了近1500家品牌商和近5万观众参加,电子烟的市场规模与发展潜力不容小舰。与此同时,国家烟草专卖局、国家市场监督管理品局、中国民用航空局、公安部等部曾出台过港及“电子烟”法律属胜的规范胜文件,但都无法给出最权威的法律定性。由于属性不明,“电子烟”不仅导致监管空白,也给烟草专卖制度带来挑战。

  一、“电子烟”法律属性不明衍生出一系列问题

  目前,有关“电子烟”的法律属性,主要有烟草产品、药品和消费品等几种观点,不同观点会带来不同的法律效果和“松紧不一”的行业监管思路。

  一则,如果将“电子烟”视为消费品,则消费者应当可以在市场上自由购买,政府则对“电子烟”产品的质量、成分、消费者条件采取较为松散的条件限制。二则,如果将“电子烟”视为烟草产品,则应比照传统烟草规定相应的成分、质量等,同时销售者应当取得烟草专卖许可的牌照。“电子烟”的吸食者应有年龄下限,吸食场地也会受到限制。政府也将从“电子烟”销售中获得较为丰厚的税收收入。三则,如果把“电子烟”视为药品,则应适用药品的严苛上市要求,即每个电子烟新品上市都必须经过繁琐的申报和审批流程,“电子烟”的成分、产品指标必须要有充分的临床数据佐证,生产销售的各个环节都要有严格规定。目前的现实问题是,由于对于“电子烟”的法律属性尚无明文规定,导致任何一个政府部门都没有绝对充分的理由主张其对“电子烟”监管权的完全合法性。

  二、部分规范胜文件可以为确定电子烟法律属性提供思路

  在中央立法层面虽然没有关于“电子烟”法律属性的明确规定,但是主管部门、地方政府文件和我国加入的国际公约,都能够为确定“电子烟”法律属性提供法律解释的逻辑线索。

  《关于加强烟草专卖市场监管工作的通知》中指出:“各单位要充分认识加热不燃烧烟草制品,本身就属于烟草制品,没有改变烟草的本质属性”,“要依法将该类产品纳入监管范围,对属于原料是烟草的加热不燃烧产品,要依法查处。”以上表述已经明确把“电子烟”视为法律意义上的烟草制品。

  《国家市场监督管理总局国家烟草专卖局关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》中有两处涉及到“电子烟”的属性,一是指出“大部分电子烟的核心成分是尼古丁”,而“尼古丁”是传统烟草制品的重要成分;二是明确阐释“电子烟作为卷烟等传统烟草制品的补充”,认定了电子烟属于烟草制品。

  《杭州市公共场所控制吸烟条例》地方政府进行有关烟草制品管理的立法时,不可避免地涉及到“电子烟”。在尚无权威中央立法的背景下,地方政府立法往往具有前瞻性和导向性。2019年1月1日,杭州正式实施修订版《杭州市公共场所控制吸烟条例》。该《条例》第三十四条在对“吸烟”做出解释时指出“吸烟是指吸入、呼出…..有害电子烟气雾……的行为”。根据语义解释,《条例》显然把“电子烟”认定为烟草制品。

  《烟草控制框架公约》:2006年我国政府正式批准加入该《公约》,因此《公约》的内容在我国具有法律约束力。《公约》中有一条规定:“禁止生产和销售对未成年人具有吸引力的烟草制品形状的糖果、点心、玩具或任何其他实物”。根据“举轻以明重”的法律解释规则,如果烟草制品形状的糖果尚且要控制,那么实际具有烟草效果的电子烟更应该被纳入“控烟”的范畴。这也就为判定“电子烟”的烟草属性提供了倾向性意见。

  综上可见,这些文件都或多或少地倾向于认为“电子烟”在法律属性上属于“烟草制品”。

  三、三点建议

  修改《烟草专卖法》第二条,明确“电子烟”的烟草产品属性。

  虽然主管部门和地方政府的法律文件表达了赞同“电子烟”烟草属性的倾向,但这些倾向或者属于行政解释,或者仅局限于某一行政区域,缺乏法律位阶的最高权威性和效力范围的全国性。特别是作为通行全国的《烟草专卖法》,该法对于烟草领域的问题具有最高的解释效力。该法第二条对“烟草专卖品”进行了详细的罗列,但是并没有包括“电子烟制品”。虽然这是时代发展导致的法条滞后现象,但客观上造成了“电子烟”监管存在法律空白的问题,因此应在第二条对“电子烟制品”的法律属性作出明确规定。而且根据我国行业主管部门的意见和地方政府的法律实践,参照其他国家的监管经验和国际公约规定的惯例,将“电子烟”纳入“烟草制品”的法律范畴是更为符合法理基础和行业需求的选择。

  在明确其“烟草属性”的基础上,严格适用烟草专卖许可制度,整顿“电子烟”无序销售的乱象。

  正是由于法律属性不明,导致现实中“电子烟”的销售没有遵照烟草专卖许可制度,包括未成年人在内的社会公众可以通过线下实体和线上电商渠道轻易获得产品。烟草专卖局也只能禁止商家向未成年人销售,无法采取更为严格的约束措施。

  这使得“电子烟”的市场销售秩序游离于国家烟草专卖框架之外,随着“电子烟”

  的市场份额不断扩大,很有可能反噬传统烟草市场份额,进而动摇烟草专卖的整体格局,影响到政府的烟草财政收入。因此,在确认“电子烟”法律属性后,必须严格按照烟草专卖许可制度,改变无销售资质企业任意贩卖“电子烟产品”的现象,使“电子烟”销售渠道重回国家专卖许可体系内。

  完善统一技术标准,强化“电子烟”产品的质量监管。

  烟草制品对人体具有伤害,因此国家对传统烟草制品质量有相关规定和标准,体现在《烟草专卖法》、《烟草行业产品质量监督管理办法》等文件中,国家标准委也出台了相关的质量标准。但目前“电子烟”由于缺乏监管,尚无统一的质量标准。“电子烟”的烟油里添加何种成分以及具体含量,都是生产厂家自主决定。在“电子烟”设备的物理组成上,主要遵循行业惯例,目前通常包括锂电池、电路板、传感器、二极管等。而“电子烟”成品的检测标准和检测项目也不统一,产品在“出口端”没有可靠的“过滤网”。因此,应当尽快制定“电子烟”的技术标准,减轻“电子烟”烟油对吸食群体的长期伤害,也防止电子烟设备由于质量问题给使用者造成的物理伤害。

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